地方之治乱，视官吏之贤否为转移。朝廷求治，亦视用人何如耳。一县得人则一县治；一郡得人则一郡治；一省得人则一省治；天下得人则天下治。
中枢之与督抚，朝庭之腹心，官守之师帅，操用人行政之大权者也。夫国家没官，本以为民，其与民最亲，而贤否得失之间，动关国家之治乱者，尤在州县。
何则？天下者，州县之所积也。内而六部，外而两司、道府诸官皆为考察此州县者耳。
伊古以来，未有民不聊生，而国家可以称治者，亦未有牧令非人，而疆臣政府可以坐致太平者。独奈何进身之始，科甲保举捐纳既已不一其途，而吏部铨选之章，率范之于掣签按轮之中，而不复问其人之贤否，及选补得缺则需次。日久负债累累，廉俸不足以养其身家；黜陟不足以励其志气，不肖者恣睢暴戾如蛇蝎、如虎狼。即上司风闻参撤，而乡里小民之死者，已不可复生；断者已不可复续矣。
间有廉能之吏，一意兴利除弊、教养斯民，而知府之意见不同也，司道之威严可畏也，上官掎之同寅，笑之众庶，疑之必溃，其成而后已。故今之巧宦，莫妙于阳避处分，而阴济奸贪，一事不为，而无恶不作，上朘国计，下剥民生，但能博上宪之欢心，得同官之要誉，则天变不足畏，人言不足恤，君恩不足念，民怨不足忧，作官十年而家富身肥，囊橐累累，然数十万金在握矣。于是而上司荐之曰干员，同僚推之曰能吏，小民之受其鱼肉者，虽痛心疾首，箝口侧目，而无如何也。噫！上下之间，相蒙相遁至于如此，而犹日日言自治，是犹南辕而比其辙也，其必无成也，决矣。
况上之任人也，不专用人也，既不尽其才，又不问其能否。陆路之将可改水师，水师之将，可调陆路，刑部之员可调工部，兵部之员可调吏部，强以所不能，而不专任其所以能。岂果有兼人之资，无事不精，故能随事胜任耶？正虑其所谓无不能者，乃竟无一能耳，徒伴食贻讥，一任颠倒于胥吏之手，为可叹也。
溯唐虞之世，设官分职，各有专司，不相兼统。如契为司徒，皋陶为司寇，伯夷作秩宗，夔典乐之类，皆以其所优为者任之。未闻以敷教之事强皋陶，以刑名之事强伯夷，以典礼之事强夔也。是以百职庶司，皆能各称其职。
今泰西各国用人行政亦如足，其户部人员不能调刑部，陆路人员不能调水师，学古人官，量才授职，自何部何署出身，日久开迁，终于此部之首领而已，爵可崇，俸可增，而官不迁移。故职既专而事无旷废，任愈久而识更精深，富强之原，实基于此也。查户部之外有农部，专考树艺之径；工部之外有商部，专讲贸易之道；兵部之外有邮政部，专管驿地之往来。外部即我之译署，内部即我之吏部，独无礼部之设，亦我铨选之条，百僚升降，权归议院。用土人或久居其地者为官，无本省迴避之例，盖洞悉其风土人情，自易收驾轻就熟之效。听讼之事派以陪审，而肆威作福之弊祛；列以见证，而妄指诬陷之弊绝。所谓爵人于朝，与众共之；刑人于市，与众弃之。兼听则明，偏听则暗者，昔闻其语，今见其事，而且俸精优厚，人无内顾之忧；职任精专，事有难宽之责，君民一体，上下一心，孜孜然日求有益于民，有益于国。否则，议院排之，国君斥之，不能一日居其位，此泰西诸国所以不言吏治而吏治自蒸蒸日臻于上理者，彼此之情通，声名之念重，而壅蔽之患除也。
夫中国自秦汉以来，以文法治天下，科条非不密也，其奉行而持守之者，非不严旦明也。及其既也，适以束缚天下之君子，而便利天下之小人。
官司益多，否塞益甚；堂廉益远，积弊益深。欲一扫而空之，诚非开设议院不可。
即势殊地限，久而难变，亦当裁汰冗员，酌增廉俸，以渐通其隔阂，而渐化其贪婪，此自治之初基，亦即自强之本计也。夫天下虽大，其州县不过千余所，属牧令不过千余人，为上者合枢垣疆帅之才力精神以慎选之，以严考之，敷奏以言，明试以功，赏必当功，罚必当罪，循名责实，至正大公，则吏治日清，民生日遂，国本日固，国势日强，而何畏乎英俄？何忧乎船舰？何患乎各国之协以谋我哉？故曰：“国以民为本，而致治之道，莫切于亲民之官；生乱之源，莫急于病民之政。”所谓为天下得人则天下治者，此之谓也。
英国授职之官，无论充兵官、议员、刑员，以及内政、外政衙门，大小臣工，皆须在众人前向天发誓，谓以后当忠心为国，笃爱朝廷，身许驰驱，为国家效力。
发誓后方能任事。今泰西各国及合众国，皆用此例，西俗国家凡有兵祸，或匪人得叛，或敌国来攻，朝廷志在安民，兴师戢暴，必令兵官誓众，以安民心，其或官民谋逆，则令彼处地方官民皆对天矢誓，其内怍者立时可睹见于颜色，朝廷即知为某也忠，某也奸，某也曲，某也直，有诸中而形诸外，自无所逃遁。然亦有刚愎不仁、强项不驯、不知敬畏帝天，虽有别谋亦复当众问誓，以为口头言语无足重轻。此等人为众所不齿，乃桀骜之尤者也。
王爵堂星使云：法国政治以大统小，以内控外，体制与中夏略同。州郡邑乡分设专官，以理民事，而其权操之于上，咸遵一律，罔或违异。每一干端则设一官，若中国之州县，凡膺是职者，必考受律例师，凡民间琐案，悉由其剖断。苟有稍涉疑似，未臻公允者，则代为申详，上宪据法研鞫，俾成信谳。各乡镇则另设甘门一员，如中国巡检之类。凡其所设各署，俱有专职，从不兼摄数事。大抵理地方民情者，统称刑讼衙门，而官有崇卑。
如州县乡镇等官，其小者也，其上则有大衙门二十七所，如有事控于地方官，悬案不断，或剖案不公，俱可复控诸所辖上司，遍历二十七所而后止。
然此尚系琐细案件也，若值重大之事，其上另有专断之官，其职分约同中国按察使，各府中均设是署一所，凡有冤抑，听其赴愬。每年四期，每三月一集，开堂会鞫，并许被控者自选秉公耆老十有二人。届时质证剖理，惟毋得徇私偏袒，然后鞫者听两造之辞以辨直枉，舍寡从众，期无诬屈，以为惩劝。其追理商民公私逋负，则有钱债衙门，其官由州县百姓公举，三年一任，期满再举，但推选虽由民庶，而俞允仍归国主。凡乡民因索逋涉讼者，其数在一千五百福兰以下，即由州县上司判决；若一千五百福兰以上之案，乃控于钱债衙门，为之比追。每府皆有驻防水陆兵丁，苟有犯案，统归所主办理。至于巴黎所有衙署，不可胜数。
凡国中官吏所断一切词讼，均必上闻，其有悬擬未决者，亦皆关白，以定是非。其中办事人员均系著名律师，除上下议院外，有参赞机密大臣，有执国政大臣，有总理度支者，有专司出纳者，有主军旅者，有榷税饷者，有专理户婚田工事者，有专理商贾事者，有治盗贼斗殴事者，有治列邦事者，有管属国地方事者。
观其分职建官，颇能尊卑相御，内外相维，无畸重畸轻之患。其为部十二：曰内部，总理庶政，兼摄群司，职同中国之首辅，本国事件，咸听裁决；曰户部，专司出纳，国中一切财富税饷，皆其主持；曰商部，管通商事物；曰农部，管民间一切种植；曰工部，凡军械火药，修治建筑，皆其经理；曰文部，掌管学校；曰兵部，主治军旅，凡调遣一切，皆其主政；曰海部，修战舰，治水师；曰藩部，管理各处属地；曰刑部，主持律例，兼理教案；曰创例院，筹议军饷，增改律法，皆其专政。以上皆以勋爵大员为之，国有大政，国主与此数人谋之，有机要事，皆得参谋议。
同治十一年，国会别设军机一职，由上下议院公举二十八人，伯理歪天德亦简派十五人，凡下诏谕，上笺奏，皆由此四十三人管理。据其报册，每年建官，计文员约二十万人，可谓繁矣。欧洲各国，度支往往出多入寡，皆因设官繁密，事不兼摄之故，而又给禄丰盈，食浮于人，以致经费常患不足。
然秩虽崇而事克举，国中大小臣工，无不守法，尚廉不懈厥职。其在官者，皆民之望，即贵至执政大臣，抑且以民之可否为去留。又其榷征税饷，具有常度，涓滴必归公欸，不得朘民为生。其所谓库臣者，不过综厥大纲而已；其所谓理财者，不过司出纳，掌簿禄而已，而所谓因循蒙蔽，侵剥蚀，乾没剋扣之弊，彼反无之。凡泰西各国，大都如此，此可以想其立法之善矣。按泰西民主之国，君民共主之国，各部长归宰相自择其人，如宰相一换，而各部长虽才德素优，与宰相不情投意合者，亦必解组赋闲。
我国家时艰，孔亟万难苟且姑安，急欲补救，量为变通。惟恐为不洞识时务，或未经历练者所误，而反归咎于变法之人，故前篇有擬清朝廷简派亲王贝勒游历一说。今时不可缓，亟宜简派亲信之王公大臣，随带翻译，游历各国，丰其经费，宽其岁月，考究各国水陆军事、炮台战舰、学校、商务、刑律。如有才德兼优之孝臣宿将，当奏请朝廷重聘回国，以其所长，分派各部佐理，非但不为属吏所欺蒙，亦当为外人敬服，是则变法自强，无不得心应手矣。
上篇论州县为亲民之官，而贤否得失，关乎国家治乱。然督抚为朝廷之腹心，官守之师帅，统属之贤否，全在督抚。
公正廉明，平日留心察视，不为人所蒙蔽，然后能甄别确当，一有偏私，则所贤所否者，皆不当矣。一省之中的道，佐督抚以出治者也，而用人理财，尤为藩司之专责。藩司之贤否得失，督抚居其半，若督抚大公无我，严加举劾，朝廷察其好恶，以定黜陟，人皆有自爱之心，敢不称其职守乎？
首府者，又督抚两司所寄为耳目，而藉以进退州县，其责亦綦重矣！自有以人地相宜之条量移州县，而后各省为人择地者，十之八九，为地择人者，十无二三。
“以尔车来，以我贿迁”，驽庸竞进以事贪婪，孰能尽心于民事哉！而以民事为事者，又每拙于逢迎。故黜陟不公，则奔竞不息，源浊而流清，未之或有也。
守牧有表率之责，大省不过十数州郡，以督抚司道之长才，鉴别十数员知府直州之贤否，何难？大郡不过十数州县，小郡亦不过数州县，以本管知府就近察数州县之贤否，何难？愚以为甄别府厅州县，必须分别等差，平素具有灼见真知，临时乃能因才器使，所谓可小知不可大受，可大受不可小知也。其未试与已试而不堪用者为一等；廉明诚静、有守有为，足以胜任地方者为一等；贤能出众、著有劳绩，可理冲繁之地者为一等。复将通省、府厅，州县查明肥，瘠难易，一一分别注明，择其清正勤能、尽心民事者，选以优缺俾知，瘠区不可规避，美缺不待钻营，则朴实者安分，而贤能者竞奋，吏治转移或在于此。
要之，州县为亲民之官，与州县切近而实临其上者，是为知府，州县之功过，知府得以详之司道督抚，而察其可否，以定其优劣。上之视知府重，则知府自视亦不轻，使州县有所敬畏，而不敢不为好官。所谓一县得人则一县治，一郡得人则一郡治也。
至于关差釐局每一缺出，百计营谋，倖进之徒往往有三五年不更替者，否则交卸彼局而又接管此局，讬词事关重大，非资熟手不能胜任。其实无地方之责，不过收支银钱耳，一谨愿之吏已足为之。乃有循情市恩，不畏物议，巧者获利，拙者向隅，以致关税釐金日形短绌，已则饱填欲壑，维利是图，若以治地方，宰百姓，安望其为廉吏乎？
黜贪崇廉，任贤而斥不肖，是又在督抚，破除情面，一秉至公也。或云朝廷下诏求贤十数年来，各督抚所举皆门生故吏及业经简在帝心之臣，无一山林隐逸之士。负奇才而励品行，尚气节者，终不得上进；无廉耻而善于钻营者，竟得保举超升。惟知削下媚上，不问民生休戚，以讳言有事为解事，以苟且了事为能事，因循玩愒，相习成风。间有洞识时务，才德兼优者，率皆秉性忠正，不善逢迎，虽欲兴利除弊，往往事多掣时，不克举行。
亦有学西法而图自强者，又苦于不能知人善任，集思广益，多为洋人所愚，安得不为各国所欺侮乎？
善夫，威公使之言曰：“今之督抚，如昔日林文忠、曾文正延揽人材，讲求时务，力顾大局者，罕睹其人，类皆暮气太重，拘守成例，非病于才力不足，粉饰因循，即病于瞻徇情面，假公济私。”在识见浅陋，不识时务之流，偏听节费以博虚名，虽前任遗政将来大有益于国家，惟阅时未久，尚未见效，乃不顾糜费，率行裁撤，以致功败垂成。继其任者，意见各执，重议规复，非独缓不济急，而虚靡反多。有好大喜功，任性妄为者，虽言时务，仅识皮毛，既不知简贤任能，亦不知量材器使，惟采文字虚声，或重师弟年谊，无论能否胜任，一人而兼数事。
故其所为皆亏本多而获利少，制造不及外来之精，物价不如外来之廉，而旁观月旦己属庸中之佼佼矣。甚至以朝廷之爵位，作自己之私情，迎合权奸，毫无气节，意在植私党饱囊橐，初不知国计民生为何事。论者佥谓近日宦途风气，每以省事为老成，而甘于因循弛堕，苟勤于厥职，不惮烦劳，类招多事王嫌，执其一节之失，而并没其他事之长，坐令勇于任事者，不若尸位之辈，转足苟安而无恙也。
悲夫！人材之绌，岂非由于不能造就人材之之过哉？造就人材之权，上在元首，下在枢廷。
强邻日逼，时事多艰，正宜澄叙官方，安内而后可以攘外，亟当力为整顿，剔弊除奸，为百姓求贤父母，培养元气。督抚司道以民事为重，府厅州县亦罔敢不以民事为重？州县不称其职，知府揭之于上司；司道不称其职，督抚立上弹章；督抚不称其职，朝廷立予罢斥。整纲饬纪，除恶择贤，则一切病民之政，皆不难扫除净尽矣。故正本清源，必自慎用督抚始。
泰西日报尝谓我朝内外臣工，泥古不通今，所学非所用，偏重科甲，上下相蒙，植党营私，卖官鬻爵，不能量材器使，有一人而兼数任者，吏治不讲，流弊甚多，惟身家念重，畏难苟安，以聚敛为才能，以废弛为节俭，以因循为镇静，以退缩为慎重，以调停掩饰为熟谙夷情。凡事皆有名无实，所用刑具过于残忍，所学西法亦仅得皮毛，能洞识各国政治得失，盛衰利病者无己，岂非学校未兴，人材不出所致乎？如上无圣明之君，下无忠直之臣，革故鼎新，终难富强，无异土耳其风俗，政治委靡不振等。
噫！此皆道听途说，未读列朝圣训及名臣奏疏之故。今特敬述一二，为阅洋报而随声附和者览焉。
恭读世宗宪皇帝批谕李敏达公雍正二年七月二十五日疏曰：“封疆大吏，关系国家隆替，若得有猷，有为，有守者二十余人，分布寰区之内，俾各涖临民，敷宣教化，则天下大治计日可期矣。无如英毛罕靓，即能公之一字，亦不易获，朕只得随材器使，量能授职，得观后效耳。雍正十二年。”
批谕广东总督鄂文恭疏曰：“身膺封疆要任，当远大事务，不宜见识浅狭，公私界限只在几微，念虑之间，一涉瞻徇即为负国溺职，重则贻累功名事业，轻亦难免物议，于己毫无裨益。无如烛理不明者，比比皆然，每争趋些少光荣，以图目前快志，遂置日后无限悔各于不计也。”仰见圣明虚怀，集益洞悉吏治利弊，知人善任，不拘定格，不主故常。
又读雍正二年七月二十五日李敏达公一疏，其中论用人之道，保举一端，种种流弊，略曰：“婪财纳贿，卖官鬻爵，其所恃结纳廷臣，年送规例，故穷奢极欲，毫无忌惮，至所用之人，大抵非门客帮闲，则光棍蠹吏，以至微极贱，寡廉鲜耻之徒，不行夤缘钻刺之路，尚有何事不可为？甚至道厅与堂官结为兄弟，微员认为假子，是以卖官惟论管钱粮之多寡，以定价值之高低，旦题补多系赊帐，止须印领一纸，补后方勾通开销，果能照领全楚，则为廉干之员，再有美缺，复又提升。
用人如此，凡有才能而顾品行者，不惟无人援引，率皆怀抱羞恶，奉身而退。”
又谓“用人之道，所关甚大，举大吏不徒论其操守，更当考其经；不徒贵乎意见之不绚，尤当求其执持之无偏。且封疆重任有统兵守土之权，若高言淡漠，必致武备不修；有察吏安民之责，倘激扬失当，必致人心不服。
即有好官，用非其地，不惟不见其长而适以彰其短，欲其胜任而愉快也，难矣。若人地不相宜，虽清官尚至流弊，况其节操未优者乎？此举大吏之不可不详慎也。至于得举有司，若不考其实验而但录其才，则轻浮躁率、挪移科敛之弊即出其中，且仅采其声名，粉饰沽誉，钻营欺蔽之端亦寓其内。
惟操守一节，实心为难，然犹昭然于人耳目之事，真伪可以立见，止在得举者之公私耳。臣自履任至今，每细心阅历各属员，其庸碌无长，贪劣废弛者，俱不足论，观其颇有声名，素称才能之员，一一考其实迹：有差委奔走之事，则长于办理，而抚字催科无一可取者；有长于吏治而疏于出纳，以致钱粮亏空者；有利口捷给，论事多中，而于职守事务全无实济者；又有一等巧于钻营，专工窥探上司之性情嗜好，曲意迎合，甚而言动气象无不体贴效法以求酷肖，遂致彼此投机，一遇保举，舍此而谁？岂知图得保举，则从前之官小而不少露锋芒者，至此得志而本色尽现，此又才用于诈伪而其患尤烈者也。
更有风厉之官不近人情，循良之吏反滋弊窦。凡此数等皆以才名而多于地方有误，倘保举者仅以“才能”二字塞责，鲜有不贻害者。臣请嗣后凡保举各官，必令注明所长，不必讳其所短，验过成效，确有实迹以备简用，必求人地相宜，方有裨益也。既尽力任事，则非徒承办目下各项案件，遂为称职，当思培植地方元气作何未雨绸缪，整饰通省属员作何宽严并济，务期上有益于国计，下有利于民生。凡用人理财，经画久远，化导积习、惩创愚玩，稍为朝廷分劳宣力，方不愧于此心。且身为封疆大吏，必有经文纬武之才，博古通今之识，庶能不动声色，措置咸宜。”
又鄂文端疏曰：“窃惟国家政治，只有理财一大事，田赋兵车，刑各教化均待理于此，财不得财，则诸事不振。故孔子不讳言财，曰：“有大道本诸洁矩。”而财非人不理，人非用不得理，故为政在人，人存政举，归诺一身。是用人一事，自大吏以至于一命，皆有其责，而一身之分量等级，庶政之兴废优劣，胥视乎此，未可不勤勤加意者也。独是政有缓急难易，人有强柔短长，用违其才，虽能者亦难以自效，虽贤者亦或致误公；用当其才，即中人亦可以有为，即小人亦每能济事。因材、因地、因事、因时，必官无弃人，斯政无废事。
朝廷设官分职，原以济事，非为聚人藏身之地，但能济事，俱属可用，虽小人亦当惜之、教之；但不能济事，俱属无用，即善人亦当移之、置之。
忠厚老成而略无才具者，可信而不可用；聪明才智而动出范围者，可用而不可信也。”又云：“诸国各种蛮贼，凭陵江外，忽出忽没，并无定所，肆其凶残，莫可踪迹，不独劫人烧暴视为泣常；杀兵伤官亦目为故事。而文武专司，懦者托言羁縻，巧者熟筹利害，纵报知督抚提镇，率皆互相隐讳，以为妥协。间有建议征剿者，非以为好事即指为喜功，此数百年相沿锢习，即近十余年来亦不无瞻顾者也。”
又史文靖疏曰：“督抚为特简之大员，信任专而委异重，一切兴利除弊、整纲肃纪之事，尤当不避嫌怨，不惮勤劳，不博长厚虚声，不踵因循陋习，事事凛遵训旨，实力奉行。庶几民可以安，吏可以察，政可以举，教可以兴。
贪墨知惩，豪强敛迹，盗风止息，国赋阜盈，文武协和，兵民辑睦，方无忝节制之重任，方无负简之殊恩。今试问心自揣，果能如此奉行尽善经理咸宜乎？
夫督抚者，群吏之表率也；政治者，斯民之观化也。若大臣身任封疆，不能使地方日有起色，风俗日见雍熙，其何以膺节钺而无愧乎？故必行之一年，则有一年之成效，行之数载，又有数载之规模，而悠忽从事，苟且自安，皆当深戒也。
虽才具或有短长，智虑或有深浅，而有志自励者，无不可学习而至。试观今日督抚，事事悉能仰尊圣训，而又克尽抚绥封疆之职，其吏治民风实有可观者，非仅行一文、张一示，遂可为遵行不怠也；亦非举一史，劾一官，遂可为奉旨无欺也。
既不然或奉谕旨勉行数事。畏天之威矫饰一时者，皆不可为臣心已殚，臣力已尽也”。
大凡人臣事群，此心惟知有群，而不知有人，不知有己，斯何以任封疆之重矣！盖心者身之主，此心既肯许国，自然公忠自矢至诚无欺，不必有意迎合，而办理之事协于至当不易之理，自能上契圣心矣。愚按当时君明臣良，民康物阜，致治之隆，非无故也。何西报尚谓我国君臣偏重科甲，用非所长，因循粉饰，不能虚心讲求吏治也。然历观古今中外各国无不有君子小人，是在朝廷公黜陟，顺民情，无偏无倚，使贤者在位，能者在职，是非黑白不致颠倒混淆，庶几源洁流清，共济时艰也夫。